3- El consumidor de energía y el proceso de liberalización del mercado minorista
Como se ha destacado en párrafos anteriores el proceso de liberalización del sector energético se inicia en el mercado mayorista lográndose una estructura de mercado relativamente poco concentrada en la mayor parte de los países de la Unión Europea. El caso español es un buen ejemplo del alcance del objetivo que vertebra el nuevo modelo energético basado en una regulación market oriented. El índice de concentración HHI en el mercado mayorista de electricidad, se situaba en 2007 en 1.811 puntos y en 2010 fue de 1.200, lo que muestra no solo que está por debajo de los umbrales que sitúa la Comisión Europea como frontera entre mercado con y sin condiciones de competencia sino también una significativa pendiente negativa de la curva de puntos HHI anuales que nos informa de una rápida desconcentración40.
En el mercado minorista, en cambio, los avances son mucho menores en todos los países europeos. Incluso cabria considerar cierto retroceso si se realiza un análisis temporal comparado con otros sectores, en parte porque la regulación se ocupó, como no podía ser de otra manera, en un primer momento –1997– de anclar el proceso de liberalización en el mercado mayorista. Por el contrario, la regulación en materia de competencia y supervisión en el mercado minorista comienza en años recientes y los pasos dados no han conducido en modo alguno a los objetivos esperados41. Algunos países presentan mejores ratios de elegibilidad y satisfacción del consumidor, resultados acordes con mayor competencia en los mercados minoristas, pero en cualquier caso por debajo siempre de los resultados obtenidos en otros sectores42.
España es uno de los Estados miembros que más tarde realizó la trasposición de las Directivas de 2003 y el correspondiente desarrollo normativo para avanzar en la competencia en el mercado minorista43. Esto explica que el HHI del mercado minorista de electricidad presente cambios poco relevantes; en el año 2007 alcanzaba el valor de 3.116 y en 2009 fue de 2.622. En el mercado minorista de gas los valores eran en 2007 de 2.986 y en 2009 de 2.12644. En el caso español los índices de concentración son más elevados que en otros países europeos45. El Reino Unido, Dinamarca, Países Bajos, Austria, Finlandia y Alemania tienen mercados minoristas algo más abiertos a la competencia46. Sus niveles de concentración son inferiores a los umbrales que fija la Comisión Europea, especialmente en los casos de Reino Unido, Finlandia, Austria y Alemania. El resto de Estados miembros tiene, todavía, una estructura de mercado minorista muy concentrada. Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Portugal, entre otros, tienen índices de concentración mayores que los que registra el mercado minorista español. No obstante, como se verá en este apartado los índices de concentración –o de mayor competencia– no están claramente correlacionados con los ratios de switching47, cuando el proceso de liberalización debiera tener un impacto directo en la eliminación de las barreras de entrada y en el número de suministradores, de modo que de esta ampliación de la oferta debiera esperarse una operativa ágil y frecuente de cambio de suministrador por parte del consumidor. La fidelización, satisfacción del cliente con su empresa habitual, la homogeneidad del producto y la propia dificultad de aprehensión del consumidor para tomar decisiones alteran la correlación esperada48. Esta evidencia contrasta con los resultados obtenidos de las respuestas de los consumidores respecto a las variables que explican su grado de satisfacción.
La cuestión que se plantea es como avanzar en la defensa de los intereses del consumidor y si estos se están beneficiando del proceso de liberalización. La pregunta que cabe hacerse es si el buen funcionamiento del mercado mayorista eléctrico –y gasista– y los recientes avances en el minorista están beneficiando a los consumidores y, a su vez, si estos son capaces de tomar decisiones racionales –en el sentido del homo economicus–, con un criterio bien informado y ser conscientes de su capacidad para reclamar su empoderamiento49.
Una estructura menos concentrada, con capacidad de innovación debiera ofrecer a los consumidores total elegibilidad, precios de competencia, asequibilidad, transparencia en la facturación y en las formas de pago y calidad del servicio; esto es, precios razonables, calidad e información completa. La investigación realizada por la UE en cada uno de sus Estados miembros pone de manifiesto que el proceso de competencia y el ejercicio de soberanía del consumidor no están resueltos50.
El grado de elegibilidad del consumidor es el indicador más consistente para evaluar como la competencia del mercado se refleja en cambios en la toma de decisiones y beneficios para el consumidor. Los datos disponibles ponen de manifiesto que las decisiones del consumidor respecto al switching están no solo limitadas por el grado de competencia y amplitud de la oferta en el mercado minorista sino por variables de conducta. La falta de información y los reducidos ahorros que advierten los consumidores que el cambio de suministrador les ofrece inciden en su pasividad para proceder a la búsqueda de una mejor oferta, aun cuando el switching sea relativamente sencillo en el país.
De ello se infieren dos cuestiones. En primer lugar, el mercado minorista está todavía en proceso de redefinición de su oferta. Las estrategias comerciales seguidas por las empresas51 se comienzan a centrar en ofertas de servicios complementarios y en ofertas conjuntas de gas y electricidad. Los datos muestras escasas diferencias en los precios debido, en parte, a la todavía limitada competencia y a márgenes reducidos por la falta de innovación de sus ofertas. El elevado potencial de ahorro que tiene la elegibilidad exige un redimensionamiento de la oferta y una redefinición del producto, esto es crear unas nuevas condiciones de competencia y un nuevo mercado donde el suministro de solo energía ceda el paso a un producto complejo formado por la energía y servicios complementarios tangibles e intangibles –asistencia técnica, asesoramiento, entre otros– y una extensión de las condiciones de mercado a mayor número de clientes.
El ratio de switching es sensible a las ofertas en competencia. La agresividad comercial genera fuertes efectos referenciales y extiende en el entorno una nueva estrategia empresarial que profundiza en la oferta de nuevos productos y servicios y da madurez al mercado. Este proceso amplia la elegibilidad y habitúa al consumidor a tomar decisiones eficientes, que se reflejan, en general, en un mayor ratio de switching.
Cuadro 1. Indicadores de switching
Porcentaje que ha intentado cambiar de proveedor en los últimos 2 años | Facilidad de cambio de proveedor | Porcentaje que ha intentado un cambio de tarifa con el actual proveedor en los últimos 2 años | Facilidad de cambio de tarifa con el proveedor actual | Magnitud del ahorro conseguido con el cambio de tarifa | Proveedores que no previenen a sus clientes del cambio | |
Austria | 0,11 | 0,83 | 0,08 | 0,86 | 0,62 | 1 |
Bélgica | 0,09 | 0,74 | 0,12 | 0,93 | 0,58 | 0,99 |
Bulgaria | -- | -- | 0,03 | 0,7 | 0,53 | 0,99 |
Chipre | -- | -- | 0,03 | 0,84 | 0,58 | 0,99 |
República | ||||||
Checa | 0,08 | 0,8 | 0,08 | 0,9 | 0,69 | 1 |
Dinamarca | 0,07 | 0,95 | 0,07 | 0,94 | 0,57 | 1 |
Estonia | 0,01 | 0,6 | 0,07 | 0,91 | 0,51 | 0,99 |
Alemania | 0,16 | 0,87 | 0,23 | 0,94 | 0,57 | 0,99 |
Grecia | -- | -- | 0,03 | 0,64 | 0,6 | 1 |
Finlandia | 0,18 | 0,92 | 0,1 | 0,89 | 0,64 | 0,99 |
Francia | 0,04 | 0,71 | 0,09 | 0,91 | 0,57 | 0,99 |
Hungría | 0,01 | 0,56 | 0,01 | 0,87 | 0,63 | 1 |
Irlanda | 0,28 | 0,98 | 0,03 | 0,94 | 0,64 | 1 |
Italia | 0,08 | 0,77 | 0,13 | 0,83 | 0,42 | 0,99 |
Letonia | -- | -- | 0,02 | 0,8 | 0,21 | 1 |
Lituania | -- | -- | 0,07 | 0,77 | 0,58 | 0,99 |
Luxemburgo | 0 | 1 | 0,08 | 0,9 | 0,66 | 1 |
Malta | -- | -- | 0,02 | 0,63 | 0,73 | 0,97 |
Países Bajos | 0,15 | 0,82 | 0,13 | 0,94 | 0,62 | 0,99 |
Polonia | 0,01 | 0,33 | 0,05 | 0,89 | 0,6 | 1 |
Portugal | 0,02 | 0,5 | 0,13 | 0,85 | 0,58 | 0,99 |
Rumania | 0,01 | 0,33 | 0,11 | 0,84 | 0,49 | 1 |
Eslovaquia | 0,02 | 0,7 | 0,07 | 0,91 | 0,61 | 1 |
Eslovenia | 0,04 | 0,67 | 0,06 | 0,83 | 0,57 | 0,99 |
España | 0,05 | 0,49 | 0,08 | 0,76 | 0,48 | 0,99 |
Suecia | 0,18 | 0,9 | 0,19 | 0,93 | 0,59 | 1 |
Reino Unido | 0,22 | 0,88 | 0,13 | 0,92 | 0,61 | 0, |
Fuente: ECME Consortium (2009).
Los datos disponibles para los Estados miembros de la UE reflejan un amplio y diferente panorama regulatorio y de comportamiento de los consumidores (véase cuadro 1). Irlanda, Reino Unido, Suecia y Finlandia son los países con un mayor porcentaje de switching, todos ellos, a excepción de Irlanda, fueron pioneros en el proceso de liberalización del mercado minorista52. La consolidación del mercado en todos sus extremos –oferta amplia, transparencia, información completa–, el avance en la formación del consumidor y el marco regulatorio e institucional son elementos claves en la dimensión de la elegibilidad53.
En otros casos se puede cambiar fácilmente de suministrador pero los clientes no usan esta elegibilidad –Austria, Alemania, Francia– y optan por renegociar su tarifa con su suministrador habitual. Esta relación comercial se explica por la satisfacción de los clientes con su suministrador habitual –aunque es una variable estadísticamente no significativa54– y por la conducta de los consumidores poco habituados a buscar las mejores ofertas. Vemos también una larga relación de países que tienen un bajo ratio de switching por las dificultades para ejercer la elegibilidad y que deben afrontar los cambios procedimentales necesarios para resolver esa limitación que afecta a los derechos del consumidor. Los datos del informe encargado por la CE ponen en muy mala posición a España, dado que hasta 2009 no arranca el proceso de liberalización del mercado eléctrico minorista55. Un reciente informe de la CNE ofrece datos actualizados, a fecha de 2011, con mejores resultados.
En el Informe de la CNE sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad para el periodo 2007-2009, el ratio de switching en el mercado gasista se situó en 5,61%, estando el 53% de los consumidores en el mercado libre, lo que supuso un incremento del 88% desde 2007. En el sector eléctrico para ese mismo año el ratio de switching fue de 5,3%56. Y en el último informe de supervisión del mercado minorista del sector eléctrico realizado por la CNE, el ratio de switching representó el 8,5% en el primer semestre de 2011, lo que indica un avance muy importante en un corto periodo de tiempo57. En el año 2009 en la UE era inferior fijándose en 6,2%, aunque en Irlanda era del 28%, en el Reino Unido de 22% y en Finlandia y Suecia del 18%58. No obstante, los beneficios para el consumidor del proceso de liberalización no son todavía lo relevantes que se esperaba por las razones ya expuestas.
El ejercicio de elegibilidad expresa no solo el grado de competencia del mercado minorista y de la conducta seguida por las empresas comercializadoras sino también del acceso y comprensión de la información y del grado de satisfacción que este tiene del servicio recibido. La satisfacción del consumidor de energía depende de la calidad y seguridad del suministro, de la transparencia en el recibo, del trato correcto y riguroso que recibe por parte del suministrador y del precio que paga.
La valoración de la satisfacción y la decisión del consumidor para mantener su comercializador habitual presentan ciertas limitaciones. Un mal servicio e incluso la percepción de insatisfacción no llevan a un cambio de comercializador como cabria esperar. Una gran mayoría de consumidores mantienen su relación contractual con su comercializador habitual aunque haya ofertas competidoras y sea sencillo cambiar, ahora bien esta fidelización no siempre refleja la recepción de un servicio correcto, con frecuencia oculta una incapacidad del consumidor –por falta de información o de formación– para resolver de forma eficiente sus posibles problemas. El hecho de que los consumidores europeos que han cambiado de suministrador en los dos últimos años tengan un grado menor de fidelidad que el resto de consumidores indica que el switching está asociado a una experiencia y dominio del contenido y del cambio de contrato.
Por último, debe señalarse que la incorporación de innovaciones tecnológicas mejorará la capacidad de decisión de los consumidores. La elegibilidad debe asociarse no solo a las variables descritas sino también al origen de la energía. La energía verde es una innovación que ayuda al desarrollo económico sostenible y es una opción preferida –aunque suponga mayor coste– por una parte de los consumidores. Dicha información abre el campo de elección del consumidor y fomenta la competencia entre los operadores. Los pagos, la asistencia informativa, el switching y las reclamaciones por vía electrónica agilizan el procedimiento y facilitan al consumidor la gestión de sus intereses. La información comparada de las ofertas por Internet y la posibilidad de que desde la autoridad reguladora se de una respuesta personalizada a cada consumidor constituye un paso importante59. Y por descontado es decisiva la implantación de la medición electrónica desde el punto de consumo –smart metering– y el control de la carga en la red a través de sistemas inteligentes –smart grids–. La telegestión de los contadores y de la red constituye una nueva arquitectura telemática al servicio del sector energético en beneficio de los consumidores. Un sistema de contadores y de redes inteligente permite trabajar en tiempo real, realizar el consumo en horas valle –precios bajos– y mejorar la eficiencia de la generación, distribución y comercialización lo que permite reducir el precio del suministro.
La CE ha recomendado que se aceleren los planes de instalación de redes y contadores inteligentes para cumplir con el mandato de reducción del consumo de energía el 20% el año 2020 respecto al año 2007.
Este objetivo y el propio proceso de liberalización dependen de los desarrollos regulatorios y de su ejecución en los distintos Estados miembros de la UE. De ahí que el diseño del modelo y la amplitud de las competencias de las autoridades regulatorias y de supervisión sean la clave de bóveda en la protección y defensa de los derechos del consumidor.
40 Definición HHI (índice de Hirsman-Herfindhal) = ∑ (cuota mercado)2 (valores entre 0 y 10.000). El índice es la suma de las «cuotas de mercado» al cuadrado de las n empresas que lo componen:
n
H = ∑ Si2
i = 1
Los datos proceden de: CNE (2011). Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009. La CE considera que un HHI por encima de 2.000 indica una estructura de mercado concentrada. Para la Federal Trade Commission Protecting America’s Consumers de Estados Unidos el límite es 1.500.
41 Los resultados del estudio de la CE Cuadro de indicadores de consumo (6ª edición, octubre 2011) muestran que los mercados de la electricidad y el gas han sufrido un notable deterioro entre 2010 y 2011 desde el punto de vista de los consumidores en relación con otros mercados/sectores.
42 CE (2011). Cuadro de indicadores de consumo. 6ª edición. Octubre 2011.
43 Todavía no se ha procedido a la trasposición del llamado tercer paquete de Directivas sobre Energía aprobadas por el Parlamento Europeo y el Consejo en el año 2009.
44 Datos provenientes de CNE(2011). Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009. Op. cit.
45 Hay que señalar, no obstante, que el nuevo marco de competencia en el mercado minorista en España, con la obligatoriedad de que el suministro al consumidor lo hagan exclusivamente empresas comercializadoras y la desaparición de la tarifa integral, arranca en el sector del gas en el año 2008 y en el sector eléctrico en el año 2009, habiendo ya comenzado con anterioridad en otros países europeos.
46 Para el caso inglés véase Giulietti, Monica & Waterson, Michael & Wildenbeest, Matthijs R.
(2010). Estimation of Search Frictions in the British Electricity Market. The Warwick Economics Research Paper Series (TWERPS) 940. University of Warwick, Department of Economics.
47 Ratio de cambios de suministrador.
48 El ratio de switching expresa los cambios de suministrador de realizan los consumidores. En ausencia de competencia no hay posibilidad de hacer switching. Sin embargo, las investigaciones llevadas a cabo muestran que en mercados en competencia el ratio de switching puede ser bajo por que actúan otras variables explicativas de la conducta del consumidor.
49 La investigación realizada por ECME Consortium (2009), The functioning of retail electricity markets for consumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. CE. EAHC/FWC/2009 86 01, aborda el estado de la competencia en el mercado minorista y fija como objetivo del estudio conocer el avance del proceso de liberalización, el beneficio obtenido por los consumidores y la capacidad de estos para tomar decisiones acordes con sus intereses. La obra, muy exhaustiva y completa es un análisis comparado para todos los países de la Unión Europea y estudia, a través de sencillas herramientas estadísticas y econométricas, la estructura del mercado, las variables explicativas de la satisfacción del consumidor, la comprensión del procedimiento de facturación, la selección de precios –tarifas– el ratio de switching, los determinantes de los precios y el peso del gasto eléctrico en los ingresos. El estudio ha recabado la opinión de consumidores, ombusdmen, órganos de supervisión y reguladores, agencias de defensa de los consumidores y asociaciones y ERGEG, entre otros stakeholders y expertos de reconocido prestigio.
50 ECME Consortium (2009). The functioning of retail electricity markets for consumers in the European Union. Directorate - General for Health & Consumers. Op. cit.
51 Comparador CNE http://www.comparador.cne.es/comparador/index.cfm?js=1&e=N.
52 Finlandia en 1997, Reino Unido en 1999, Suecia en 1999 e Irlanda en 2005.
53 Véase Defeuilley, Christophe (2008). Retail competition in electricity markets. Energy Policy, 37, 377-386.
54 ECME Consortium (2009). The functioning of retail electricity markets for consumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. Op. cit. págs. 402, 472 y siguientes.
55 ECME Consortium (2009). The functioning of retail electricity markets for consumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. Op. cit. págs. 472 y ss.
56 CNE (2011). Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009.
57 CNE (2012). Informe de supervisión del mercado eléctrico minorista.
58 En el sector de seguros de coches el ratio medio en la UE de cambio de asegurador es el 25%.
59 Comparador CNE http://www.comparador.cne.es/comparador/index.cfm?js=1&e=N.